Análisis jurídico y evaluación del impacto del convenio SEPE-FUNDAE en el marco de la Ley 30/2015 y el Real Decreto 694/2017

Análisis técnico-legal del convenio SEPE-FUNDAE según Ley 30/2015 y RD 694/2017, y evaluación de su impacto en formación profesional para el empleo.

La Ley 30/2015 acometió una reforma integral del sistema de formación profesional para el empleo en España, sustituyendo la anterior normativa. Esta ley persigue cuatro objetivos estratégicos clave: garantizar el derecho a la formación de todos los trabajadores (especialmente los más vulnerables), contribuir a la competitividad de las empresas mediante la formación, fortalecer la participación de los agentes sociales (negociación colectiva) en la adecuación de la oferta formativa al sistema productivo, y asegurar la eficacia, eficiencia y transparencia en la gestión de los fondos públicos destinados a formación. En última instancia, la reforma busca consolidar una cultura de formación permanente en el tejido productivo español, mejorando la empleabilidad de los trabajadores y favoreciendo la creación de empleo estable y de calidad.

La Ley 30/2015 establece que el Sistema de Formación Profesional para el Empleo se aplicará en todo el territorio nacional bajo una acción coordinada y cooperativa entre las administraciones públicas competentes y los demás agentes implicados, respetando la distribución de competencias. Se introducen principios de planificación estratégica plurianual, evaluación permanente de la formación, y libre concurrencia en la asignación de fondos, primando la formación programada por las empresas (formación bonificada) como vía para acercar la formación a las necesidades reales de trabajadores y empresas. Asimismo, la ley refuerza los mecanismos de control y seguimiento, buscando evitar las ineficiencias y malas praxis detectadas en el sistema anterior.

Un cambio institucional relevante de la Ley 30/2015 fue la transformación de la antigua Fundación Tripartita en la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo (FUNDAE), adaptando su composición y funcionamiento al nuevo modelo. El artículo 25 de la Ley crea formalmente esta fundación dentro del sector público estatal, con un Patronato de carácter tripartito ampliado (Administración General del Estado –con mayoría de representación–, comunidades autónomas, organizaciones empresariales y sindicales). Esta fundación se concibe como entidad colaboradora y de apoyo técnico del Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) en materia de formación para el empleo. La ley exige que para desempeñar ese rol se suscriba el correspondiente convenio de colaboración entre el SEPE (organismo autónomo estatal competente en políticas activas de empleo) y FUNDAE. En definitiva, la Ley 30/2015 sienta las bases normativas para que FUNDAE actúe al servicio del SEPE en la gestión y ejecución del sistema de formación, asegurando un marco jurídico común y estable para todos los actores.

Real Decreto 694/2017, de 3 de julio (desarrollo de la Ley 30/2015)

El Real Decreto 694/2017 desarrolla la Ley 30/2015 detallando la regulación del Sistema de FP para el Empleo. En particular, define las funciones específicas de FUNDAE como entidad de apoyo al SEPE, concretando el marco del convenio de colaboración. El artículo 36 del RD 694/2017 establece la estructura y funciones de FUNDAE, remitiendo a lo dispuesto en la Ley 30/2015. Entre las funciones asignadas a la fundación (en el ámbito de competencias estatales) destacan:

• Colaboración técnico-administrativa con el SEPE en la planificación, programación, gestión, evaluación, seguimiento y control de las distintas iniciativas de formación profesional para el empleo. En particular, FUNDAE actúa como entidad colaboradora en la gestión de las convocatorias de subvenciones estatales para formación, encargándose de la tramitación técnica (instrucción de expedientes, propuesta de resolución, verificación de justificaciones, etc.), mientras que el SEPE mantiene la potestad de concesión y pago de las ayudas. Esta colaboración se realiza conforme a la Ley 38/2003, General de Subvenciones, asegurando el cumplimiento de las normas de control financiero de fondos públicos.
• Apoyo al Ministerio competente (actual Ministerio de Trabajo y Economía Social) en el desarrollo estratégico del sistema de formación para el empleo, por ejemplo contribuyendo a la elaboración del Informe anual de prospección y detección de necesidades formativas a nivel estatal.
• Soporte técnico en sistemas telemáticos: FUNDAE asiste al SEPE en el diseño, implantación y administración de las plataformas informáticas necesarias para gestionar la formación. Especial relevancia tiene el mantenimiento del sistema electrónico de gestión de la formación programada por las empresas (formación bonificada), garantizando la interoperabilidad y el acceso unificado en todo el territorio. La fundación también colabora en la creación de nuevas herramientas como la “cuenta de formación” o carpeta individualizada que registre la formación realizada por cada trabajador a lo largo de su vida laboral, integrándola con el expediente laboral único.
• Elaboración de propuestas normativas y estudios: la fundación participa en la redacción de disposiciones o informes sobre el sistema de formación cuando se le requiera, y promueve la investigación, innovación y difusión de la formación para el empleo tanto a nivel nacional como internacional. Por ejemplo, FUNDAE impulsa iniciativas de difusión como el programa Digitalízate, que pone a disposición cursos gratuitos en competencias digitales en colaboración con empresas tecnológicas.
• Asistencia a usuarios y agentes: FUNDAE presta apoyo técnico a las administraciones autonómicas, a las organizaciones empresariales y sindicales integradas en los órganos de gobernanza del sistema, a las entidades representativas de autónomos y economía social, y a las estructuras paritarias sectoriales. Asimismo, asiste directamente a las empresas y trabajadores usuarios del sistema, resolviendo consultas, organizando jornadas informativas y publicando guías para facilitar el acceso a la formación (particularmente a pymes).

El Real Decreto 694/2017 reafirma la necesidad del convenio SEPE-FUNDAE para articular estas funciones. Su artículo 36.3 dispone expresamente que el SEPE y la fundación “suscribirán el correspondiente convenio de colaboración” para el desarrollo de las funciones relacionadas con el SEPE. De este modo, la normativa regula el alcance del convenio, que debe incluir las tareas de FUNDAE enumeradas en el RD, y fija el marco jurídico al que dicho convenio ha de atenerse (por ejemplo, en materia de subvenciones, protección de datos, procedimientos administrativos, etc.). Además, la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, se aplica supletoriamente a estos convenios, estableciendo requisitos como su publicidad oficial en el BOE, inscripción en el registro de convenios, una vigencia limitada (máximo 4 años salvo prórroga pactada) y la obligatoria evaluación de su cumplimiento.

En resumen, Ley 30/2015 y RD 694/2017 proporcionan el marco legal habilitante y regulador del convenio entre SEPE y FUNDAE. Definen el objeto del convenio (colaboración técnico-operativa en la gestión de la formación para el empleo), sus objetivos (mejorar la eficiencia, alcance y calidad de la formación, garantizando unidad de acción) y las responsabilidades de cada parte. Gracias a estas normas, FUNDAE queda formalmente instituida como entidad colaboradora del SEPE, dotada de competencias reglamentarias para apoyar la ejecución de las políticas de formación, pero siempre bajo la supervisión y el liderazgo final del SEPE en cuanto organismo público encargado de las políticas activas de empleo. El marco normativo también afecta a la ejecución y alcance del convenio al delimitar sus límites: por ejemplo, las actuaciones de FUNDAE se circunscriben al ámbito estatal (las CCAA gestionan sus propias iniciativas con coordinación estatal), y deben respetar los principios de concurrencia, calidad y control definidos legalmente. Asimismo, la normativa impone mecanismos de transparencia y evaluación sobre el convenio, lo que obliga a ambas entidades a monitorizar resultados y rendir cuentas periódicamente de las actividades realizadas en su seno.

Impacto y ejecución del convenio SEPE-FUNDAE

Ejecución del convenio y alcance operativo

El convenio de colaboración SEPE-FUNDAE, firmado inicialmente el 3 de marzo de 2021, materializa las previsiones legales antes descritas. A través de este convenio, FUNDAE presta al SEPE servicios de apoyo técnico y colaboración en todas las funciones relativas a la formación profesional para el empleo. En la práctica, esto ha significado que desde 2015-2017 FUNDAE asume la gestión cotidiana de gran parte de los programas de formación, actuando como brazo operativo del SEPE. Por ejemplo, FUNDAE tramita las convocatorias estatales de planes de formación (sectoriales, transversales, prioritarios, etc.), recepciona y valida la documentación justificativa de los cursos ejecutados por entidades beneficiarias, elabora propuestas de resolución de subvenciones y de liquidación económica, analizando alegaciones en caso de irregularidades. Igualmente, en la formación programada por las empresas, la fundación administra la plataforma telemática donde las empresas comunican sus cursos bonificados, verifica el cumplimiento de requisitos (como la cofinanciación empresarial o la consulta a la representación sindical) y colabora con la Inspección de Trabajo en la detección de fraudes, facilitando la recuperación de bonificaciones indebidamente aplicadas.

Bajo el convenio, SEPE y FUNDAE han integrado sus sistemas de información para compartir datos y agilizar trámites. El SEPE garantiza la interoperabilidad de datos entre sus sistemas y los de FUNDAE, permitiendo por ejemplo que las notificaciones y comunicaciones con empresas, centros de formación y entidades beneficarias se realicen de forma unificada y telemática. Esto ha redundado en una gestión más eficiente y menos burocrática, evitando duplicidades. Ambos organismos utilizan conjuntamente plataformas electrónicas para notificar resoluciones de subvención, requerimientos, etc., mejorando la trazabilidad y transparencia de los procedimientos.

El convenio también ha servido para impulsar iniciativas estratégicas. Conforme a la cláusula correspondiente, FUNDAE colabora en la ejecución de proyectos financiados por el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR). Por ejemplo, se han puesto en marcha programas de formación en competencias digitales y verdes dirigidos a trabajadores (iniciativas enmarcadas en el componente 19 del PRTR, Plan Nacional de Competencias Digitales). A través de la plataforma Digitalízate de FUNDAE (desarrollada en colaboración con el SEPE), millones de trabajadores han accedido gratuitamente a cursos en línea ofrecidos por grandes empresas tecnológicas, como parte del esfuerzo de recuperación post-COVID. También se han gestionado becas de formación (como las Becas Google o Becas IBM para capacitación digital) en colaboración con el SEPE, tal como refleja la Memoria de Actividades 2021. Estas acciones vinculadas al PRTR ilustran cómo el convenio ha ampliado su alcance para abarcar proyectos coyunturales de alto impacto, más allá de las actividades ordinarias de formación, con el objetivo de modernizar y reskilling/upskilling masivo de la fuerza laboral.

En términos de cumplimiento formal, el convenio ha seguido las directrices legales: se inscribió y publicó oficialmente en 2021, con una vigencia inicial de cuatro años (2021-2025) prorrogables otros cuatro. Efectivamente, en 2025 ambas entidades acordaron una adenda de prórroga por cuatro años adicionales, dada la proximidad del vencimiento y el interés mutuo en continuar la colaboración. Esto demuestra la satisfacción con los resultados y la necesidad de mantener operativo este marco de cooperación para consolidar los logros alcanzados.

Impacto en la formación profesional para el empleo

El impacto del convenio SEPE-FUNDAE puede medirse por los resultados del sistema de formación para el empleo en los últimos años. Gracias a la consolidación de FUNDAE como entidad técnica, el sistema ha conseguido ampliar su cobertura e introducir mejoras en la gestión. Según datos oficiales de FUNDAE, en 2021 más de 5 millones de participantes tomaron parte en acciones formativas de ámbito estatal en el marco del Sistema de FP para el Empleo. De ellos, 4.84 millones correspondieron a trabajadores formados a través de cursos programados por sus empresas (utilizando el crédito de formación bonificada), y casi 394 mil fueron personas (mayoritariamente desempleados) formadas en cursos subvencionados por convocatorias públicas. Esta enorme escala de participación refleja una penetración significativa del sistema: la formación continua en el trabajo se ha vuelto accesible a una porción sustancial de la población activa. En total, durante 2021 se impartieron 92.7 millones de horas de formación en el conjunto de estas iniciativas, una cifra que da cuenta de la magnitud del esfuerzo formativo (aproximadamente 13,4 horas de media por participante en formación de empresa y 70,7 horas por participante en formación subvencionada).

Desde la entrada en vigor de la Ley 30/2015, las estadísticas muestran una tendencia creciente en el uso de los fondos de formación. El sistema de formación profesional para el empleo en su conjunto contó en 2021 con un presupuesto de 2.236 millones de euros, proveniente en gran parte de la cuota de formación profesional que aportan empresas y trabajadores. De este monto, unos 1.303 millones de € se destinaron a financiar formación de trabajadores ocupados (tanto a nivel estatal como mediante transferencias a las CCAA) y otras iniciativas gestionadas por FUNDAE. Esto ha posibilitado convocatorias amplias de cursos gratuitos para trabajadores en prácticamente todos los sectores y perfiles. La colaboración SEPE-FUNDAE ha contribuido a ejecutar dichos fondos de manera más ágil: por ejemplo, en 2021 las empresas utilizaron en torno al 53% del crédito bonificable disponible para formación de sus plantillas (513,6 M€ ejecutados). Si bien todavía queda margen para que más empresas aprovechen el 100% de su crédito formativo, se observa que las microempresas han incrementado su participación proporcionalmente, lo cual era un reto histórico del sistema (lograr que las empresas pequeñas accedan a la formación). La difusión de información, las facilidades telemáticas y el soporte de FUNDAE (vía asesoramiento, FAQ, centro de atención al usuario) han sido cruciales para incorporar a miles de pymes al sistema de bonificaciones.

En términos cualitativos, el convenio ha permitido un mayor control y evaluación de la calidad de la formación. FUNDAE, siguiendo su mandato, elabora informes anuales de resultados y efectúa evaluaciones ex post de la eficacia e impacto de la formación impartida. Estas evaluaciones (incluidas en los Planes Anuales de Evaluación del SEPE) analizan, por ejemplo, en qué medida los cursos han mejorado las competencias de los participantes o su inserción laboral. También se han establecido sistemas de indicadores y se recogen sistemáticamente encuestas de satisfacción de alumnos y empresas para retroalimentar la mejora continua. Este enfoque de “orientación a resultados”, consagrado en la ley, está siendo implementado gracias a la capacidad técnica de FUNDAE para recopilar datos en todo el territorio y presentarlos de forma integrada al SEPE y al Consejo General del Sistema Nacional de Empleo. De hecho, el convenio prevé que FUNDAE asista al SEPE en la elaboración de memorias o informes anuales que contengan los resultados del sistema, reforzando la transparencia hacia los interlocutores sociales y la ciudadanía.

Otro impacto notable es la mejora en la innovación y actualización de la oferta formativa. La estructura de colaboración ha facilitado la puesta en marcha de programas especiales (como los mencionados de competencias digitales, o iniciativas sectoriales de formación en tecnologías emergentes) con rapidez, al poder el SEPE apoyarse en la flexibilidad operativa de FUNDAE. La fundación ha suscrito incluso convenios con empresas privadas y otras entidades (siempre en coordinación con el SEPE) para ampliar la oferta gratuita de cursos en áreas demandadas – un ejemplo es el acuerdo con Fundación Naturgy para formar en competencias energéticas, o con entidades como Caixabank para difundir formación financiera básica. Estas colaboraciones público-privadas, enmarcadas en la difusión de la formación a lo largo de la vida, se alinean con el mandato legal de involucrar a todos los agentes en el sistema y han sido posibles gracias al rol intermediador de FUNDAE.

Retos y limitaciones en la ejecución

Pese a los logros, la ejecución del convenio SEPE-FUNDAE también ha enfrentado retos y limitaciones. Uno de ellos es la complejidad administrativa inherente a un modelo con múltiples actores. Si bien la coordinación ha mejorado, la gestión del sistema sigue repartida entre el nivel estatal (SEPE-FUNDAE) y los autonómicos (servicios de empleo regionales). Esto exige un esfuerzo constante de colaboración interadministrativa. La Ley 30/2015 estableció mecanismos de cooperación (como la Conferencia Sectorial de Empleo y la Comisión Estatal de Formación para el Empleo), y la presencia de las CCAA en el Patronato de FUNDAE garantiza su participación. Aun así, armonizar criterios y compartir información en tiempo real con 17 comunidades autónomas es un reto operativo. El convenio mitiga esto parcialmente al unificar la plataforma informática y centralizar ciertos procesos, pero cada región conserva sus programas para desempleados, lo que puede dar lugar a cierta dispersión en la oferta formativa. Mantener la unidad de mercado en la formación (que un curso tenga la misma validez y estándar de calidad en toda España) requiere vigilancia continua.

Otro desafío ha sido el desarrollo normativo pendiente. Aunque el RD 694/2017 desplegó la mayoría de aspectos de la ley, algunas cuestiones prácticas han necesitado órdenes ministeriales o reglamentos adicionales (por ejemplo, regulación del registro de entidades de formación, catálogo de especialidades, etc., completados en 2019). Durante un tiempo, ciertos procedimientos siguieron regidos por normativa antigua de 2007 en espera de nuevas disposiciones. Esta situación transitoria pudo generar incertidumbre en la aplicación del convenio, obligando a FUNDAE y SEPE a adaptarse sobre la marcha. No obstante, a día de hoy el entramado normativo está casi completo y el convenio se desenvuelve con reglas claras en cada materia.

En cuanto a la efectividad, si bien el volumen de formación es elevado, persisten interrogantes sobre el impacto último en la empleabilidad y productividad. Las evaluaciones ex post promovidas por FUNDAE han detectado que no siempre la formación recibida se traduce en mejoras inmediatas de empleo o salario, especialmente en colectivos vulnerables. Esto señala la necesidad de seguir ajustando la oferta formativa a las necesidades reales del mercado laboral (por ello es crucial la mencionada prospección de necesidades formativas que realiza el SEPE con apoyo de FUNDAE). Adicionalmente, queda trabajo por hacer para involucrar aún más a las microempresas y autónomos: aunque han mejorado su participación, continúan siendo quienes más dificultades tienen para dedicar tiempo y recursos a formar a sus trabajadores. FUNDAE tiene entre sus funciones específicas dar asesoramiento a pymes para facilitar su acceso al sistema, por lo que seguirá siendo una línea de actuación prioritaria superar este escollo.

La calidad de la formación es otra preocupación permanente. El convenio ha reforzado los controles (incluyendo seguimiento “en tiempo real” de cursos, inspecciones, exigencia de evaluaciones de satisfacción, etc.), pero aún se reportan casos puntuales de uso fraudulento de fondos o cursos de escasa calidad impartidos por algunos proveedores. La respuesta conjunta SEPE-FUNDAE se centra en endurecer las verificaciones y, en caso de detección de irregularidades, actuar para sancionar y recuperar fondos. La colaboración con la Inspección de Trabajo, formalizada en el convenio, resulta crítica para disuadir el fraude en las bonificaciones. No obstante, esta labor de control intensiva implica destinar recursos y personal, por lo que la carga de trabajo para FUNDAE es considerable. Garantizar que la fundación cuente con medios suficientes (humanos, tecnológicos y presupuestarios) para cumplir todas las funciones asignadas es en sí mismo un desafío; la ley prohibe aumentar plantilla salvo redistribución interna, de modo que la eficiencia interna y formación del personal de FUNDAE son factores claves.

Por último, la sostenibilidad financiera del sistema a largo plazo y la adaptación a nuevos contextos exige evaluación continua. Los fondos de formación dependen de la recaudación vía cuotas y de prioridades presupuestarias anuales. El convenio ha demostrado ser una herramienta eficaz para ejecutar los fondos disponibles (incluso los extraordinarios del PRTR), pero deberá seguir ajustándose si en el futuro se modifican las políticas activas (por ejemplo, potenciando cheques-formación individuales, u otras reformas que pudieran plantearse). La flexibilidad del convenio para incorporar nuevas iniciativas (mediante adendas, como la de 2025) es un punto fuerte, pero requiere la misma agilidad normativa.

En conclusión, el convenio entre el SEPE y FUNDAE, enmarcado por la Ley 30/2015 y el RD 694/2017, ha tenido un impacto positivo en el Sistema de Formación Profesional para el Empleo: ha mejorado la gestión unificando esfuerzos, ha ampliado la oferta y la participación en la formación, y ha incorporado mayores controles de calidad y orientación a resultados. Las cifras de participación y horas de formación respaldan su efectividad, al igual que la continuidad del convenio más allá de su plazo inicial evidencia la confianza en esta colaboración público-pública. No obstante, se deben seguir afrontando retos como la plena absorción de los recursos disponibles, la equidad en el acceso para empresas pequeñas y colectivos desfavorecidos, y la continua adaptación del sistema formativo a los cambios del mercado de trabajo. El marco legal vigente proporciona las herramientas y garantías para ello, asegurando que el convenio se desarrolle con objetivos claros, controles adecuados e implicación de todos los actores relevantes en pro de una formación para el empleo de calidad y con resultados tangibles en el empleo.