Informe jurídico sobre la imposibilidad de comunicar acciones formativas por causa de fuerza mayor

Estudio técnico-legal que detalla la cobertura de la fuerza mayor cuando un apagón o caída informática impide usar el certificado electrónico para comunicar cursos en FUNDAE. Revisa Ley 30/2015, Ley 39/2015, art. 32 LPAC, jurisprudencia reciente y estrategias de comunicación, alegación y recurso para preservar la bonificación.

1. Normativa de formación programada por las empresas: obligaciones de comunicación y plazos

La formación programada por las empresas se rige por la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, que regula el Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral, desarrollada por el Real Decreto 694/2017, de 3 de julio. Esta normativa establece la obligación de las empresas de comunicar a la Administración los cursos o grupos formativos que vayan a bonificarse, así como sus características principales (fechas, horario, lugar, participantes, etc.), con la antelación debida antes de su inicio. El objetivo de estos requisitos de comunicación previa es permitir a la autoridad laboral (Fundación Estatal para la Formación en el Empleo – FUNDAE/SEPE) planificar actuaciones de seguimiento y control “en tiempo real” de dichas acciones formativas.

En términos generales, la normativa tradicional exigía comunicar el inicio de cada grupo formativo con una antelación mínima de 7 días naturales respecto de la fecha de comienzo del curso. Asimismo, ciertas modificaciones importantes (cancelación del grupo, cambios de fecha, horario o localidad) debían notificarse al menos 4 días naturales antes del inicio previsto. Cualquier otro cambio menor podía comunicarse hasta justo antes del inicio de la acción formativa. La no comunicación en plazo acarrea que el grupo de formación se considere “no realizado” a efectos de la bonificación en las cotizaciones sociales, salvo que dicha falta de comunicación se deba a causas imprevistas debidamente justificadas y comunicadas en el momento en que se produzcan. Es decir, la propia normativa prevé una excepción por causa justificada de fuerza mayor o imprevisto, siempre que la empresa aporte la justificación documental correspondiente y haya informado de la incidencia tan pronto como ocurrió.

Cabe señalar que, tras la pandemia de COVID-19, las autoridades introdujeron una flexibilización temporal de estos plazos. Mediante resoluciones del Servicio Público de Empleo Estatal (por ejemplo, la Resolución de 15 de abril de 2020, y sus prórrogas posteriores), el plazo previo para comunicar el inicio de los cursos bonificados quedó reducido excepcionalmente a 2 días. Esta medida, que se ha prorrogado en ejercicios sucesivos, continúa vigente en 2025. Por tanto, actualmente se admite que la comunicación de inicio se realice hasta 2 días naturales antes del comienzo de la formación, con posibilidad de hacer modificaciones con 24 horas de antelación. No obstante, no varía el régimen sancionador ni de incidencias: la falta de comunicación en este plazo abreviado igualmente supone considerar el grupo como “no realizado” a efectos de la bonificación, salvo que la omisión se deba a causas de fuerza mayor/imprevisibles debidamente justificadas e informadas en cuanto ocurran. En todos los casos, las cancelaciones de cursos deben ser notificadas y la finalización de la formación también ha de comunicarse (antes de aplicar la bonificación y, en todo caso, antes de finalizar el plazo de presentación de los boletines de cotización de diciembre del ejercicio correspondiente) conforme a la normativa aplicable.

En suma, las empresas están jurídicamente obligadas a comunicar cada acción formativa bonificable con la antelación exigida por la normativa. El incumplimiento de estos plazos puede conllevar la pérdida del derecho a la bonificación e incluso eventuales sanciones administrativas, salvo que medie una causa legítima que impida cumplir el deber de comunicación en tiempo y forma.

2. Fuerza mayor e imposibilidad de cumplimiento en el ámbito de la administración electrónica

El ordenamiento jurídico español contempla la figura de la fuerza mayor como eximente o causa justificativa del incumplimiento de obligaciones, tanto en el ámbito civil (artículo 1.105 del Código Civil) como en el administrativo. La jurisprudencia y la doctrina definen la fuerza mayor como aquella circunstancia imprevisible e inevitable que altera las condiciones de una obligación. En esencia, se trata de un acontecimiento fuera del control del obligado, que no pudo preverse o que, incluso previsto, no pudo evitarse con medios razonables. Un apagón informático o fallo general en el suministro eléctrico que impide acceder a la sede electrónica o plataforma de FUNDAE en plazo puede encajar en este concepto, al ser un evento ajeno al sujeto obligado, extraordinario y que imposibilita temporalmente cumplir con la obligación de comunicar.

En materia de Administración electrónica, la normativa reconoce estas eventualidades y ofrece cierta cobertura jurídica. Por un lado, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común impone a las personas jurídicas la obligación de relacionarse con la Administración por medios electrónicos (art. 14.2 LPAC), pero a su vez prevé mecanismos para garantizar sus derechos en caso de incidencias técnicas. En particular, el artículo 32 de la Ley 39/2015 faculta a la Administración para conceder ampliaciones de plazo de oficio o a petición del interesado cuando las circunstancias lo aconsejen (por ejemplo, ante una incidencia generalizada). Esta ampliación puede acordarse antes del vencimiento del plazo y, en situaciones excepcionales, incluso después si concurren motivos de fuerza mayor debidamente motivados. Adicionalmente, los reglamentos de desarrollo en administración digital (por ejemplo, el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, y normativas sectoriales) regulan los supuestos de interrupciones técnicas de las sedes electrónicas. En caso de caídas no planificadas de los sistemas, es obligatorio informar a los usuarios de dicha circunstancia y de sus efectos, pudiendo incluir una prórroga automática de los plazos inminentes de vencimiento. Así, por ejemplo, si el registro electrónico o plataforma habilitada sufriera una caída el último día de un plazo, la Administración puede disponer que las presentaciones puedan realizarse válidamente en el día hábil siguiente sin penalización. Estas garantías buscan asegurar que el administrado no se vea perjudicado por fallos técnicos ajenos a su voluntad.

Es importante destacar que el principio general en la materia, reforzado por normas españolas y europeas, es que los medios electrónicos deben facilitar el cumplimiento de las obligaciones y el ejercicio de derechos, nunca constituir un obstáculo insalvable. En palabras del Tribunal Constitucional, la introducción de nuevas tecnologías en los procedimientos no puede erigirse en impedimento o valladar que frustre los derechos de los ciudadanos. Del mismo modo, el legislador europeo y nacional propugnan el principio de “efectividad” de los derechos: ningún ciudadano o entidad debe verse privado de un derecho o beneficio por causas técnicas ajenas a su control, siempre que actúe diligentemente.

Por tanto, en situación de fuerza mayor tecnológica (v.gr. un apagón eléctrico general, una caída de la red de comunicaciones, o un fallo de la propia plataforma FUNDAE) la normativa administrativa proporciona bases jurídicas para exonerar temporalmente el cumplimiento estricto del plazo o, cuando menos, para ampliar dicho plazo o arbitrar soluciones alternativas (presentación en día siguiente, registros auxiliares, etc.). En última instancia, si se acredita la imposibilidad técnica real y la actuación diligente del obligado (informando de inmediato y cumplimentando la obligación tan pronto como cesa la incidencia), la consecuencia jurídica debería ser la no imputación de responsabilidad por el incumplimiento temporal. Esta cobertura legal enlaza con la excepción prevista expresamente en la normativa de formación bonificada antes citada: las causas de fuerza mayor, imprevistas e inevitables, debidamente justificadas, suspenderían la obligación mientras dure la imposibilidad y evitarían que el curso se considere indebidamente “no realizado”.

3. Jurisprudencia relevante sobre incumplimientos por causas técnicas o de fuerza mayor

La jurisprudencia española ha analizado en varias ocasiones casos de incumplimientos o actuaciones fuera de plazo debidos a problemas técnicos o a fuerza mayor, asentando criterios que resultan aplicables por analogía al caso planteado. En el contexto de la justicia electrónica, por ejemplo, el Tribunal Supremo admitió un recurso presentado fuera de plazo debido a un fallo general del sistema LexNET (plataforma de comunicaciones judiciales). En un Auto de 5 de julio de 2022 (Sala de lo Social), el Alto Tribunal estimó que el abogado recurrente actuó diligentemente y que el funcionamiento anómalo de la plataforma justificaba la exoneración del estricto cumplimiento del plazo. El Tribunal Supremo enfatizó que no debe permitirse que un “exceso de formalismo” convierta los requisitos procedimentales en obstáculos que impidan la tutela efectiva de los derechos, máxime cuando existe constancia de un fallo técnico general ajeno al interesado. En ese caso, quedó probado que LexNET estuvo caído todo el día en que vencía el plazo, por lo que el Tribunal reconoció que la presentación al día siguiente era válida. Esta decisión se apoyó en la idea de evitar indefensión y en la propia normativa procesal, que prevé la interrupción de plazos por causas de fuerza mayor (cfr. art. 134.2 LEC, aplicado analógicamente).

Del mismo modo, el Tribunal Constitucional ha sostenido que la modernización tecnológica no puede menoscabar los derechos fundamentales. En su Sentencia 55/2019, de 6 de mayo, afirmó que los medios tecnológicos no pueden en ningún caso convertirse en un impedimento que vulnere el derecho a la tutela judicial efectiva de las personas. Aunque este pronunciamiento se dio en sede judicial, refleja un principio general: ningún ciudadano o entidad debe sufrir consecuencias jurídicas adversas por fallos técnicos de la Administración, si ha obrado con diligencia. La Administración y los órganos judiciales están llamados a aplicar los plazos con flexibilidad cuando concurren incidencias técnicas generalizadas, evitando un rigor excesivo que derive en indefensión.

En el ámbito estricto de la formación bonificada, cabe mencionar recientes resoluciones que, si bien no versan exactamente sobre fallos técnicos, sí refuerzan la posición jurídica de las entidades frente a decisiones administrativas. En particular, el Tribunal Supremo, en Sentencias núm. 581/2024 y 590/2024 (de 30 y 31 de enero de 2024), ha reconocido el derecho de las empresas y entidades organizadoras a impugnar las decisiones de “no conformidad” del SEPE en materia de formación bonificada. Estas “no conformidades” son las resoluciones administrativas por las que el SEPE declara irregularidades o incumplimientos (por ejemplo, podría declarar un grupo “no realizado” por falta de comunicación en plazo) y reclama la devolución de bonificaciones o impone sanciones. Antes de este giro jurisprudencial, había cierta discusión sobre si tales actos podían ser recurridos; ahora el Supremo deja claro que sí son impugnables en vía contencioso-administrativa, aplicando la Ley 39/2015 que garantiza el derecho a recurrir actos administrativos definitivos. Este precedente, si bien relativo al derecho de recurso, es relevante porque asegura que, ante una eventual sanción o reclamación por parte de la Administración, la empresa afectada podrá acudir a los tribunales para hacer valer sus argumentos, entre ellos la existencia de fuerza mayor o fallo técnico que justificó el incumplimiento.

Adicionalmente, la jurisprudencia contencioso-administrativa menor (p. ej., sentencias de Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional) ha abordado supuestos de incumplimientos formales por causas no imputables al interesado. En líneas generales, los tribunales vienen aceptando la fuerza mayor como causa exoneradora de responsabilidad administrativa, siempre que quede probada. Por ejemplo, en casos tributarios se ha eximido de sanción a contribuyentes que no pudieron presentar una declaración en plazo debido a caídas del sistema informático de la Agencia Tributaria, entendiendo que actuaron con la diligencia debida (intentando presentar y haciéndolo inmediatamente tras restablecerse el servicio). Del mismo modo, cabe esperar que un tribunal valore favorablemente la situación de una empresa que no pudo comunicar un curso bonificado por un apagón o fallo informático general, siempre y cuando se acredite bien la incidencia y la empresa haya procedido a comunicar en cuanto le fue posible. En definitiva, la línea jurisprudencial apunta a no penalizar al administrado por deficiencias técnicas ajenas a él, en aplicación del principio de buena fe y de proporcionalidad en la sanción. Si la empresa demuestra la “imposibilidad material” de cumplir por causa mayor, los jueces podrían anular una sanción o una reclamación de reintegro basándose en esa causa de justificación (art. 1105 CC, supletorio en lo administrativo, y los principios generales antes citados).

4. Vías de actuación y opciones jurídicas para la entidad afectada

Ante una situación de fuerza mayor que impide acceder a la plataforma telemática de FUNDAE y cumplir con la comunicación en plazo, la entidad afectada dispone de varias vías jurídicas para proteger sus derechos y evitar perjuicios. Estas son, en síntesis, las opciones y pasos recomendables:

a) Comunicación inmediata de la incidencia y justificación de la causa mayor: En cuanto se detecte que ha ocurrido un evento de fuerza mayor (por ejemplo, un apagón eléctrico que inutiliza los sistemas o impide el uso del certificado digital), la empresa debe informar de tal incidencia sin dilación. Es fundamental dar cumplimiento a la exigencia normativa de comunicar la causa imprevista “en el momento en que se produzca”. En la práctica, si la propia plataforma FUNDAE está inaccesible, la empresa podrá dejar constancia de la situación por cualquier otro medio fehaciente: por ejemplo, remitiendo un correo electrónico a la mesa de ayuda de FUNDAE/SEPE, o presentando un escrito en el registro electrónico general (cuando vuelva el servicio) o incluso en papel en una oficina de registro, explicando la imposibilidad técnica sobrevenida. Junto a esa notificación, deberá aportarse o anunciarse la documentación justificativa: por ejemplo, certificaciones de la compañía eléctrica sobre el apagón, capturas de pantalla de errores de la sede electrónica, noticias periodísticas sobre el fallo masivo, etc. Dejar rastro documental de que la empresa actuó diligentemente informando del problema será crucial para acogerse a la exención por fuerza mayor.

b) Realizar la comunicación tan pronto sea posible (subsanación): Superada la incidencia técnica (v.gr., restablecido el suministro eléctrico o el servicio electrónico), la empresa debe proceder de inmediato a efectuar la comunicación pendiente mediante la aplicación de FUNDAE, aunque el plazo estrictamente establecido haya expirado. Es decir, subsanar la falta de comunicación en cuanto materialmente se pueda. La propia aplicación de FUNDAE suele reflejar el estado “incidentado” del grupo formativo no comunicado en plazo; no obstante, suele permitir añadir observaciones o explicaciones. En todo caso, es recomendable que la empresa documente internamente el momento en que finalmente pudo acceder y realizó la comunicación, conservando acuses de recibo, pantallazos, etc. Si la aplicación no permite completar la notificación por estar fuera de plazo, la empresa podría recurrir a una comunicación alternativa (por registro oficial dirigido al SEPE) incluyendo todos los datos del curso que no pudo comunicar a tiempo y la petición de que se admita por haber mediado fuerza mayor. En términos administrativos, esto equivaldría a una solicitud de exoneración o de validez de la comunicación extemporánea por causa justificada.

c) Alegaciones en caso de actuación administrativa (incidencia o pre-sanción): Si a pesar de lo anterior la Administración considera inicialmente incumplido el trámite (por ejemplo, FUNDAE/SEPE marca el curso como “no realizado” o inicia un procedimiento para reclamar la bonificación indebidamente aplicada), la empresa tendrá oportunidad de presentar alegaciones. Habitualmente, ante un incumplimiento de requisitos de las bonificaciones, el SEPE inicia un procedimiento de reintegro de las cantidades bonificadas indebidamente, o un procedimiento sancionador si estima que ha existido infracción. En dicha vía administrativa, se notificará a la empresa un pliego de cargos o un informe de no conformidad, concediéndole trámite de audiencia para alegar lo conveniente. Es en este momento donde la entidad afectada debe exponer detalladamente los hechos ocurridos y argumentar la concurrencia de fuerza mayor: describir el apagón o fallo técnico, las gestiones realizadas para solucionarlo, la notificación inmediata que se hizo de la incidencia (aportando copia de esa comunicación) y toda la prueba documental que acredite la veracidad de la causa. Jurídicamente, citará la normativa aplicable (art. 18.3 de la Orden TAS/2307/2007, art. 32 de la Ley 39/2015, etc.) que ampara la exoneración por causas ajenas imprevisibles , así como la jurisprudencia que refuerza su tesis (p.ej., casos análogos de imposibilidad técnica aceptados). Con unas alegaciones bien fundadas, es posible que el propio SEPE estime la justificación y archive el procedimiento o permita subsanar el trámite, sobre todo si el curso efectivamente se impartió y sólo faltó la comunicación previa por la razón sobrevenida. En algunos casos, la Administración podría reclasificar el incidente como “subsanado” admitiendo la comunicación fuera de plazo por fuerza mayor, dada la excepción prevista en la norma.

d) Recursos administrativos: Si las alegaciones no son atendidas y la Administración dicta una resolución desfavorable (por ejemplo, una resolución del Director General del SEPE imponiendo una sanción o exigiendo reintegro de la bonificación por considerar no justificado el incumplimiento), la empresa puede interponer los recursos administrativos que procedan. Por regla general, tratándose de resoluciones de un órgano central (SEPE), cabría un Recurso de Alzada ante el superior jerárquico competente (posiblemente la Secretaría General o el Ministerio de Trabajo) en el plazo de un mes desde la notificación de la resolución, salvo que la propia resolución agotase la vía administrativa. Alternativamente, podría interponerse un recurso potestativo de reposición ante el mismo órgano que dictó la resolución, en el plazo de un mes, si se opta por esa vía. En estos recursos la empresa reiterará sus argumentos de hecho y de derecho sobre la fuerza mayor, solicitando la revocación de la sanción o del acto impugnado. Es importante citar las recientes sentencias del Tribunal Supremo que confirman el derecho a recurrir este tipo de decisiones de no conformidad del SEPE, lo cual respalda la procedencia del recurso. La resolución del recurso de alzada (u reposición) podrá confirmar o revocar la decisión inicial; si la revoca, quedará solucionado el asunto administrativamente.

e) Vía contencioso-administrativa: En caso de que la vía administrativa no proporcione una solución satisfactoria (por ejemplo, si también se desestima el recurso de alzada, o si la resolución inicial ya agotaba la vía administrativa), la entidad afectada tiene la opción de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa. Este sería un recurso judicial ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (por tratarse de materia de ámbito estatal y probable cuantía elevada, al menos en casos de sanciones graves) o ante el Tribunal Superior de Justicia correspondiente. En la demanda contenciosa, la empresa podrá hacer valer nuevamente la situación de fuerza mayor con toda la prueba, invocando directamente la protección judicial de sus derechos. Dada la jurisprudencia comentada, un tribunal podría mostrarse receptivo a anular la sanción o la reclamación económica si consta claramente que el incumplimiento fue debido a una causa de fuerza mayor. Debe tenerse en cuenta que, como se indicó, el TS ha abierto expresamente la puerta a impugnar judicialmente las decisiones del SEPE en formación bonificada, lo que refuerza la posición del recurrente. En estos casos, el juez valorará la proporcionalidad de la medida administrativa impugnada a la luz de los hechos: si se acredita el apagón y que el curso realmente se impartió y cumplió sus fines, sería desproporcionado castigar a la empresa por un requisito formal imposible de cumplir. La tutela judicial podría llevar a la anulación de la declaración de “no realizado” del curso y a reconocer el derecho de la empresa a la bonificación (o a evitar la devolución de lo bonificado).

f) Otras consideraciones: Conviene igualmente que la empresa documente en todo momento su buena fe y la ausencia de negligencia por su parte. Por ejemplo, si sabía de antemano de un posible corte programado de luz, debería haber intentado adelantar gestiones (la fuerza mayor ha de ser imprevisible o inevitable, no algo que pudiera haberse sorteado con diligencia previa). También, si la plataforma FUNDAE estuviera operativa pero el problema fuese solo del certificado digital de la empresa, se esperaría que hubiera intentado soluciones alternativas (renovar certificado, usar el de un representante autorizado, etc.), ya que la Administración podría alegar que no era una fuerza mayor absoluta. En resumen, cuanto más acredite la entidad que hizo todo lo razonablemente posible por cumplir y que aun así le fue imposible, más sólida será su posición jurídica.

Por último, es pertinente señalar que la LISOS (Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social) tipifica como infracciones ciertos incumplimientos en materia de formación programada. Por ejemplo, la aplicación indebida de bonificaciones o la falta de comunicaciones obligatorias podrían considerarse infracción grave o muy grave, con sanciones pecuniarias importantes. Sin embargo, la concurrencia de fuerza mayor actuaría como causa exoneradora de responsabilidad. En un eventual proceso sancionador, quedando probada la fuerza mayor, no debería imponerse sanción (art. 10.2 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece con carácter general que no se sancionarán hechos cuando concurra fuerza mayor). En la práctica administrativa, cuando se acepta la justificación, el procedimiento sancionador ni siquiera prospera o se archiva por inexistencia de infracción imputable al sujeto.

Conclusión: En caso de no poder acceder a la plataforma de FUNDAE por un apagón u otra causa de fuerza mayor, la empresa debe actuar con prontitud y diligencia: informar inmediatamente de la incidencia, documentarla, y cumplir la obligación tan pronto como sea posible. El marco jurídico vigente ofrece herramientas para proteger a la empresa en estos supuestos extraordinarios, evitando que pierda sus derechos a la bonificación por un hecho fortuito. Si pese a todo surgiera un conflicto con la Administración, la empresa cuenta con fases de alegación, subsanación y recurso donde hacer valer sus razones, y con una jurisprudencia cada vez más consciente de que los obstáculos técnicos no deben traducirse en sanciones injustas o desproporcionadas. En definitiva, la fuerza mayor debidamente acreditada opera como un eximente legal que, tanto en sede administrativa como judicial, puede y debe liberar a la entidad cumplidora de las consecuencias de un incumplimiento involuntario.